Проведение итоговой проверки объекта капитального строительства
Предметом государственного строительного надзора, согласно части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции
объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 настоящего Кодекса.
В соответствии с требованиями РД 11-04-2006 п. 25. Итоговая проверка назначается должностным лицом органа государственного строительного надзора в течение 7 рабочих дней после получения извещения застройщика или заказчика об окончании строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, составляемого по образцу, приведенному в приложении № 10 к настоящему Порядку. Указанное извещение направляется застройщиком или заказчиком после фактического окончания строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, устранения всех нарушений, допущенных при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, оформления исполнительной документации, связанной с выполнением всех работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, а также применением строительных материалов (изделий).
При проведении итоговый проверки особое внимание уделяется следующему:
— объект капитального строительства подлежит визуальному осмотру в полном объеме (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения и примененные строительные материалы (изделия));
— проверке подлежат все акты (предписания, извещения) об устранении нарушений (недостатков), выявленных при осуществлении государственного строительного надзора и проведении строительного контроля.
Для итоговой проверки и сдачи объекта в эксплуатацию, застройщик (генеральный подрядчик) должен завершить следующие работы на объекте:
— проверку функционирования инженерных коммуникаций, пусконаладочные работы.
— заключение договоров на обслуживание и эксплуатацию инженерных коммуникаций (лифтовое хозяйство, водоснабжение, канализация, газоснабжение, отопление, электроснабжение).
— благоустройство придомовой территории (асфальтирование дорог, подъездов для автомобилей, освещение, стоянки для автомобилей, пр.).
— проведение кадастровых работ.
Все перечисленное подтверждает полную готовность объекта капитального строительства. Любой недочет может стать препятствием для получения ЗОС и, соответственно, выдачи Разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Следует также отдельное внимание уделить полномочиям должностных лиц органов государственного строительного надзора. Так, указанные лица уполномочены:
— беспрепятственно посещать объекты капитального строительства во время исполнения служебных обязанностей;
— требовать от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журналов, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов;
— требовать от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено;
— составлять по результатам проведенных проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений;
— вносить записи о результатах проведенных проверок в общий и (или) специальный журналы;
— составлять протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;
— осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Согласно п. 27. РД 11-04-2006 результат проведенной итоговой проверки оформляется актом, который является основанием для обращения застройщика или заказчика за выдачей заключения о соответствии. На основании п. 28. в течение 10 дней после получения обращения застройщика или заказчика Департамент выдает заключение о соответствии, а при отсутствии оснований для выдачи заключения о соответствии принимает решение об отказе в выдаче такого заключения с соблюдением требований пунктов 17-20 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, главой V настоящего Порядка.
Госстройнадзор бездействует в проведении итоговой проверки объекта недвижимости
Застройщики зачастую сталкиваются с бездействием органов строительного надзора в приёмке законченного строительством объекта. Это выражается в затягивании сроков проведения итоговой проверки, не выдаче заключения о соответствии построенного объекта техническим регламентам и т.п. Соблюдение сроков в строительстве является одной из самых насущных проблем для застройщиков. Незначительный пропуск такого срока влечёт массу негативных последствий: от вала претензий и исков дольщиков до отказа во воде объекта в эксплуатацию. Помочь в борьбе девелопмента с нерадивыми чиновниками поможет судебная практика.
1. Госстройнадзор необоснованно затягивает сроки проведения итоговой проверки
В одном деле застройщик направил в адрес инспекции строительного надзора извещение об окончании строительства объекта – многоквартирного жилого дома. Инспекция издала приказ о проведении итоговой проверки и установила срок её проведения. В последующем Инспекция перенесла срок проведения проверки на три месяца, мотивируя это занятостью инспектора, проводящего проверку.
Посчитав причины переноса сроков проведения проверки неуважительными, застройщик обратился в суд с требованием о признании незаконным бездействия Инспекции, выразившегося в не проведении итоговой проверки в установленный срок.
При рассмотрении указанного спора возник вопрос, в какой срок должна быть проведена итоговая проверка. Данный вопрос регламентируется нормативными правовыми актами различных уровней. Общей нормой, регулирующей государственный строительный надзор в Российской Федерации, является ст. 54 ГрК РФ. В развитие положений ст. 54 ГрК РФ Правительством РФ принято Постановление от 01.02.2006 № 54, которым установлены общие правила порядка осуществления государственного строительного надзора.
В развитие положений ст. 54 ГрК и Постановления Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 издан Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1129 (далее – Порядок).
Согласно Порядку проверки проводятся должностным лицом органа государственного строительного надзора в том числе в случае получения извещения от лица, осуществляющего строительство, о завершении работ, которые подлежат проверке, если срок окончания таких работ не совпадает со сроками, указанными в программе проведения проверок.
Итоговая проверка соответствия построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов проводится органом государственного строительного надзора в случае получения извещения застройщика или заказчика об окончании строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
В силу пункта 25 Порядка итоговая проверка назначается должностным лицом органа государственного строительного надзора в течение 7 рабочих дней после получения извещения застройщика об окончании строительства объектов капитального строительства.
Указанное извещение направляется застройщиком или заказчиком после фактического окончания строительства, устранения всех нарушений, допущенных при строительстве, оформления исполнительной документации, связанной с выполнением всех работ по строительству. О проведении итоговой проверки застройщик или заказчик уведомляется инспектором строительного надзора.
Если буквально читать п. 25 Порядка, получается, что орган строительного надзора в течение 7 дней издает только приказ о назначении проверки, а сами мероприятия по проведению проверки могут быть проведены за рамками этого срока. В спорном случае так и получилось. Инспекция перенесла срок проведения проверки на три месяца, мотивируя это тем, что законодательством установлен срок только для её назначения, а не для проведения. Но можно ли считать такое волюнтаристское решение законным. Выходит, что от воли чиновника зависит, выйдет он на проверку сегодня или через полгода. При таком толковании п. 25 Порядка складывается прямой коррупционный интерес, чего допускать нельзя.
В настоящем деле суд первой инстанции поддержал общество и удовлетворил заявление. Суд сделал выводы о том, что при отсутствии иного порядка проведения проверок, установленного законодательством, итоговая проверка объекта недвижимости должна быть назначена и проведена Инспекцией в течение 7 дней с момента получения извещения об окончании строительства. Иное толкование означало бы возможность проведения итоговых проверок в сроки по произвольному усмотрению органа государственной строительного надзора, что не может быть признано обоснованным и отвечающим принципу определенности во взаимодействии контролирующих органов с субъектами экономической деятельности.
Инспекция обжаловала решение во все инстанции. Определением Верховного суда Российской Федерации по делу № 301-КГ16-16222 Инспекции отказано в передаче жалобы для рассмотрения в Судебной коллегии по экономическим спорам.
Здесь следует отметить, что срок проведения итоговой проверки может регулироваться региональным законодательством. Так, в г. Москве действует административный регламент исполнения Комитетом государственного строительного надзора города Москвы государственной функции по осуществлению регионального государственного строительного надзора (Постановление Правительства Москвы № 611-ПП от 17 сентября 2013 года). В соответствии с ним срок проведения итоговой проверки не должен превышать 20 рабочих дней. В г. Санкт-Петербурге действует аналогичный документ – Распоряжение Службы государственного строительного надзора и экспертизы Правительства г. Санкт-Петербурга № 6-р от 13.07.2016 г. В г. Санкт-Петербурге срок проведения итоговой проверки не должен превышать один месяц. Если брать спорный случай, то такого регламента на момент рассмотрения дела в регионе не было.
2. Госстройнадзор не выдает заключение о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов (далее – ЗОС)
Застройщик обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия органа строительного надзора, выразившегося в не выдаче ЗОС.
Из решений судов следует, что общество известило Инспекцию об окончании строительства, однако административный орган не выполнил возложенные на него законодательством обязанности по рассмотрению обращения и выдаче заключения о соответствии построенного объекта. Итоговая проверка объекта так и не была проведена. Ссылаясь на законность своих действий, Инспекция указала, что объект недвижимости не соответствует требованиям регламентов (норм и правил), однако доказательств проведения итоговой проверки не представила.
В указанном споре, как и в первоначальном, итоговая проверка Инспекцией не проводилась, однако заявитель сразу обратился с требованием о выдаче ЗОС. Ход рискованный, но иногда срабатывает. Как правило, выдаче ЗОС, должна предшествовать итоговая проверка.
Согласно пункту 27 Порядка результат проведенной итоговой проверки оформляется актом по образцу, приведенному в Приложении № 7 к Порядку. Указанный акт является основанием для обращения застройщика или заказчика за выдачей заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.
В соответствии с пунктом 28 Порядка орган государственного строительного надзора в течение 10 дней после получения обращения застройщика или заказчика выдает заключение о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, а при отсутствии оснований для выдачи заключения принимает решение об отказе в выдаче такого заключения.
Но в настоящем деле имелись сведения о промежуточных проверках, из которых видно, что застройщиком при строительстве объекта не было допущено нарушений. Это и сыграло ключевую роль для удовлетворения заявления.
Решением суда первой инстанции, оставленным в силе апелляцией и кассацией, требования застройщика были удовлетворены. Суд обязал Инспекцию рассмотреть заявление общества и по итогам выдать ЗОС или отказать в выдаче (Постановление ФАС Поволжского округа по делу № А62-25025/2013).
В другом деле застройщик также обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Инспекции, выразившегося в не выдаче ЗОС.
После завершения строительства, общество обратилось в Инспекцию с извещением об окончании строительства. Инспекция уведомила общество о проведении итоговой проверки. После проверки был составлен акт, из которого следует, что Инспекцией проведена именно итоговая проверка.
После этого общество обратилось в Инспекцию с заявлением о выдаче ЗОС. Инспекция в ответ на заявление общества указала, что итоговая проверка не проводилась и поэтому ЗОС не может быть выдано.
В ходе рассмотрения дела выяснилось, что во время проведения итоговой проверки Инспекцией были установлены нарушения технических регламентов, строительных норм и правил. Данный факт сам по себе должен влечь отказ в выдаче ЗОС. Отказ в выдаче ЗОС должен быть оформлен в соответствии с Порядком (п. 29).
Поскольку Инспекция не оформляла свой отказ по утвержденной форме, суд пришел к выводу о незаконности её действий и обязал административный орган рассмотреть заявление общества по выдаче ЗОС и по итогам рассмотрения принять соответствующее решение (Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда по делу А65-12652/2011). Похожие дела, но с отрицательным для застройщика результатом (Определение Верховного суда Российской Федерации по делу N А23-5630/2015, Определение Верховного суда Российской Федерации по делу N А23-5631/2015; Постановление ФАС Дальневосточного округа по делу А59-958/2012).
3. Госстройнадзор при проведении итоговой проверки выходит за рамки своих полномочий
Ещё одно интересное дело связано с пределом полномочий органа строительного надзора при проведении итоговой проверки.
Общество обратилось в Инспекцию с извещением об окончании строительства. Инспекция уведомила общество о проведении итоговой проверки. Проверка была проведена по всем правилам.
Пунктом 26 Порядка установлено, что при проведении итоговый проверки должен соблюдаться порядок проведения проверки:
а) визуальному осмотру подлежит построенный, реконструированный, отремонтированный объект капитального строительства в полном объеме (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения и примененные строительные материалы (изделия));
б) проверке подлежат все акты (предписания, извещения) об устранении нарушений (недостатков), выявленных при осуществлении государственного строительного надзора и проведении строительного контроля.
По результатам итоговой проверки Инспекцией составлен акт без каких-либо замечаний. В дальнейшем общество обратилось в Инспекцию с заявлением о выдаче ЗОС. В письменном виде Инспекция уведомила общество об отмене акта итоговой проверки и отказала в выдаче ЗОС.
Общество, не согласившись с произвольной отменой акта проверки, обратилось в суд.
Суд пришел к выводу об отсутствии нарушений требований технических регламентов и проектной документации, допущенных при строительстве объекта. К такому выводу суд пришел на основании акта итоговой проверки. В противном случае в акте должны были быть отражены конкретные замечания и предписания административного органа.
Суд удовлетворил требования застройщика, поскольку акт итоговой проверки составлен в соответствии с утвержденной формой, при проведении итоговой проверки не было выявлено никаких нарушений, (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-2299/2012).