Проблемы национально государственного строительства в рф
В монографиях Р.Г. Абдулатипова «Федерализм в истории России», «Национальный вопрос и государственное устройство России» рассматриваются общие тенденции развития российской государственности, проблемы национальной политики и национально-государственного устройства России, национальные отношения рассматриваются на широком историческом фоне государственного строительства. Автор монографии осветил вопросы становления российской государственности в 1920-е гг., т.е. в первое десятилетие советской власти и до развала СССР.
Другое направление отечественной историографии по данной теме представляют научные труды, в которых содержится изучение исторических фактов, относящихся к истории автономных округов. Но это направление, к сожалению, не рассматривает во взаимосвязи историю автономных округов и развитие их правового положения, так как цели и задачи исследований этого направления несколько иные, чем в рассматриваемой статье. Данное направление представлено такими авторами, как А.А. Бартанова, Д.Г. Бажеев, Г.Д. Басаев и др. [3].
В работах Г.Л. Санжиева «В.И. Ленин и национально-государственное строительство в Сибири (1917-1937 гг.)» и «Переход народов Сибири к социализму, минуя капитализм» рассмотрены общие тенденции процесса автономизации народов Сибири. Особая ценность данных работ заключается в том, что автор классифицировал три формы автономии:
Выбор той или иной формы национальной автономии, по мнению автора, зависит от степени экономического, политического и культурного развития наций и народностей. Г.Л. Санжиев дал характеристику указанных форм автономии, по которой автономная республика является политической автономией, национальным государством, автономные же области и национальные округа определены как национально-государственные образования. По анализу Конституции РСФСР были определены статус автономных республик и компетенции местных органов власти.
Основные факты образования Бурят-Монгольских автономных областей в составе РСФСР и ДВР и объединение их в единую Бурят-Монгольскую АССР были рассмотрены в работе Н.П. Егунова, Е.Е. Тармаханова «Советская Бурятия в братской семье народов», а также в исследованиях «Коммунисты Бурятии в борьбе за Советскую автономию» Д.Г. Бажеева, «Образование Бурят-Монгольской АССР» А.А. Бартановой, «Борьба коммунистов Бурят-Монголии за проведение ленинской национальной политики в восстановительный период (1921-1925 гг.) Н.С. Кузнецкого. В этих работах рассмотрена деятельность бурятских коммунистов и представителей Советов народных депутатов в создании бурят-монгольских автономных областей, Бурят-Монгольской АССР.
Наиболее детально вопросы образования Бурят-Монгольских автономных областей в составе РСФСР и ДВР, движения к созданию единой Бурят-Монгольской АССР были освещены в монографии Н.Д. Шулунова «Становление Советской национальной государственности в Бурятии (1919-1923 гг.)». В данном исследовании изучены предпосылки создания автономных областей, сам процесс автономизации, вопросы административно-территориального устройства, формирования системы органов власти и управления. Рассмотрена деятельность органов государственной власти в конкретных сферах: народное хозяйство, социально-культурное строительство, народное образование, здравоохранение, органы юстиции, рабоче-крестьянская инспекция.
В работе И.С. Урбанаевой, Т.М. Михайлова, Ю.Б. Рандалова, И.Д. Бураева «Национальный вопрос в Бурятии» дан этноисторический очерк развития бурятского народа. Авторы критически подошли к проблеме истории раздела Бурят-Монгольской АССР, а также рассмотрели его негативные последствия. Кроме того, были обоснованы требования политического и экономического суверенитета республики.
В 1971 г. А.В. Андреевой была написана кандидатская диссертация по теме «Проблемы законодательного регулирования правового положения национальных округов РСФСР (на материалах Усть-Ордынского Бурятского и Агинского Бурятского национальных округов) [2], где была предпринята попытка рассмотреть вопросы истории возникновения, развития бурятских округов и их национально-государственного строительства как единое целое. Данное научное исследование было написано с привлечением большого количества фактического материала, однако его анализ и выводы соответствовали требованиям идеологии того времени.
В настоящее время появились работы, нацеленные на объективный подход в раскрытии исторических фактов, событий, касающихся регионов нашей страны, в том числе Бурятии, а также Агинского и Усть-Ордынского автономных округов. Так, например, в монографии «История Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» [6] дан объективный анализ истории образования и развития Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Работа написана на материаловедческой основе с привлечением новых источников.
Хотелось бы отметить работы А.А. Елаева «Бурятия: путь к автономии и государственности», «Бурятский народ: становление, развитие, самоопределение» [5], где наряду с современным видением проблем исторического развития бурятского народа подробно рассматриваются вопросы эволюции автономизации бурят, анализируется исторический процесс становления народа как этноса, начиная с периода древности, его развитие и самоопределение в последующие столетия. Завершается исследование 1990-ми гг. Исторический процесс развития бурятского народа рассматривается в работе как интеграционный процесс.
Вопросам развития конституционно-правового статуса субъектов федерации были посвящены диссертационные исследования Н.М. Добрынина «Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами» [4] и О.В. Хышиктуева «Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации (на примере Республики Бурятия).
Во второй половине 1990-х гг. в региональных периодических изданиях появился ряд статей, в которых рассматривались различные аспекты истории возникновения и становления бурятских автономных округов, их национально-государственного развития.
Необходимо отметить, что в целом процесс автономизации бурят положительно оценивался учеными-историками. Однако сказывается различие методологических установок советского и современного периодов. Так, если для советской историографии было характерно полное приятие форм, методов советской автономизации, то оценивая значение образования республики, современные авторы также формулируют ряд негативных следствий и показывают ее инструментарный характер. Все же нельзя не согласиться с тем, что появление собственных форм государственности привело к ускорению этнической консолидации бурят, к развитию собственной материальной и духовной культуры.
В 1990 году начало развиваться движение за российский суверенитет. В связи с приближением выборов народных депутатов РСФСР был создан предвыборный блок «Демократическая Россия». 26 марта 1990 г. Совет Министров РСФСР обсудил проект концепции самостоятельности республики. Получила значительную поддержку идея создания Российской коммунистической партии. И, наконец, на I Съезде народных депутатов России 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете, что стало поворотным пунктом в становлении независимых от союзного центра институтов власти и управления. В ней наряду с положениями об обновлении Союза ССР законодательно закреплялся приоритет республиканских законов над союзными.
После принятия этой Декларации сохранение СССР становилось весьма проблематичным.
На этом съезде Председателем Верховного Совета РСФСР был избран Б.Н. Ельцин, ставший народным лидером обновляемой России. Через год в результате всенародного голосования Б.Н. Ельцин был избран первым Президентом России, набрав около 60% голосов принявших участие в выборах избирателей. Вице-президентом был А. В. Руцкой, а за полгода до этого Председателем Совета Министров РСФСР был утвержден И. С. Силаев.
Неспособность центральной власти справиться с политическими и социально-экономическими трудностями вызывала недовольство в союзных и автономных республиках. В условиях нарастающего социально-экономического кризиса националисты-радикалы выступали за осуществление полного государственного суверенитета и проведение радикальных реформ вне рамок единого союзного государства.
В ходе августовских событий 1991 года, было принято постановление Верховного Совета РСФСР о предоставлении Президенту Б. Н. Ельцину права отстранять от должности председателей Советов народных депутатов всех уровней, в случае неисполнения этими Советами законов РСФСР, указов Президента РСФСР, актов Правительства РСФСР, а также исполнения ими решений неконституционных органов. Этим же Постановлением вводилась должность главы администрации края, области и т. п., осуществляющего руководство соответствующим исполнительным органом и являвшимся, по сути, правопреемником председателя исполкома Совета народных депутатов. Президенту РСФСР предоставлялось право единолично назначать глав администраций российских территориальных образований и освобождать их от этих должностей.
В тот же день был опубликован президентский Указ № 112 «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации», предусматривавший непосредственный президентский контроль над его деятельностью. Согласно Указу Президенту России предоставлялось право при необходимости председательствовать на заседаниях Совмина для «обеспечения Правительством РСФСР его полномочий в полном объеме».
После подавления путча. 23 августа в зале заседаний Верховного Совета РСФСР под председательством Ельцина состоялась встреча депутатов России с Президентом СССР. Здесь был подписан Указ о приостановлении деятельности КПСС на территории Российской Федерации. Во время августовских событий 1991 года партия превратилась в тормоз общественного развития. Процесс ее перерождения достиг критической фазы, а ее лидер стал воплощением наиболее отрицательных черт разлагавшейся номенклатуры.
После распада СССР и отставки М. С. Горбачева главная проблема заключалась в сохранении нормальных взаимоотношений России с союзными республиками. Было заявлено, что Россия независимое, многонациональное государство, построенное на принципах федеративного устройства и реального равноправия, входящих в нее народов.
Руководство РФ, занятое борьбой с союзным центром, поощряло сепаратистские выступления некоторых лидеров российских автономий, справедливо полагая, что это ослабляет союзный центр. Но после декабря 1991 г. оно само оказалось перед серьезной проблемой сохранения государственного единства Российской Федерации. Возникла реальная угроза распада РФ. Из 31 автономии решение о преобразовании своего статуса приняли 25. Таким образом, парад суверенитетов пошел уже по России.
Поиск оптимальной модели национально-государственного устройства РФ был сложным. Он велся в острых дискуссиях и спорах с сепаратистки настроенными политическими элитами автономных образований. Главным их итогом стало новое понимание принципа федерализма, которое вышло за сферу национальной политики, приобрело универсальный характер и было распространено на отношения между российским центром и регионами, не являвшимися национальными образованиями.
Федеративный договор 1992 г. состоял из трех отдельных договоров: Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти суверенных республик в составе РФ; Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ и Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ.
Под Федеративным договором поставили подписи все национальные и территориальные образования, кроме Татарстана и Чечни. После урегулирования ряда вопросов в двустороннем договоре между РФ и Татарстаном, последний присоединился к Федеративному договору (1994).
С заключением Федеративного договора удалось избежать повторения сценария с распадом государства, на этот раз России. Окончательно изменилась ее государственно-правовая природа как федерации.
Во-первых, она стала «полной» федерацией, т.е. все ее национальные образования являются ее субъектами.
Общие условия выбора системы дренажа: Система дренажа выбирается в зависимости от характера защищаемого.
Проблемы российского федерализма
Одна из самых сложных проблем — федеративное устройство российского государства, нахождение оптимального соотношения полномочий центра и субъектов Федерации. Дело в том, что в России есть как национально-государственные (республики, автономные области, автономные округа), так и административно-территориальные (края, области) образования. Несмотря на равный статус субъектов Федерации (их в России насчитывается 83), закрепленный в Конституции, они значительно отличаются по своим возможностям, а потому и соотношение полномочий Центра и субъектов в каждом конкретном случае будут различными.
Отношения Центра со многими национально-государственными образованиями строятся на основе двусторонних договоров, которые закрепляют разделение компетенций. Так строятся отношения Центра с Башкирией, Татарстаном, Якутией и рядом областей. Следовательно, в России создана федерация с асимметричными отношениями федеральных органов с органами субъектов федерации. Однако асимметричная федерация не смогла разрешить тех проблем в политико-территориальном устройстве, которые достались еще с советских времен, а также тех, которые созданы ошибками и просчетами при осуществлении постсоветских реформ.
Проблемы, мешающие формированию федеративных отношений в России, можно свести к следующим:
Конечно, наиболее существенная проблема среди перечисленных состоит в том, что современная этническая картина России существенно расходится с национально-государственным и административно-территориальным устройством страны. Кроме того, специфика российской ситуации заключается в том, что 20 этнических республик (за исключением Чечни) сумели создать коалицию, направленную на защиту своих привилегий. «Русские» регионы в силу различных причин оказались неспособными ни лишить республики их особого статуса, ни объединиться для ведения эффективных переговоров о предоставлении краям и областям таких же льгот, как и республикам. Успех республик в объединении своих усилий лишний раз подтверждает своеобразную роль «этнического фактора» в жизни Российской Федерации. В обычных условиях этнические организации могут способствовать коллективным действиям, но лишь внутри определенной этнической общности. Этничность обеспечивает механизм для координации деятельности, направленной на получение преимуществ при распределении тех или иных благ, исключая из числа претендентов лиц, не входящих в состав группы. Этничность нередко рассматривается как сила, отделяющая одну группу от другой, поэтому этнофедеративные системы считаются крайне нестабильными.
Однако в России ситуация складывалась по-другому. Когда российские этнические республики вступили в «игру» по определению принципов федеративного устройства, они уже обладали привилегированным статусом составляющих советского наследия, но этот статус не был обусловлен тем, что они считались «отечествами» определенных этнических групп, поскольку титульные нации во многих из них не составляли даже большинства населения. Этим объясняется то обстоятельство, что националистические требования, за редким исключением, не были сколько-нибудь отчетливо выражены.
В подобных условиях лидеры республик не стали опираться на этнические и националистические движения, а сконцентрировали свои усилия на сохранении республик как особого класса субнациональных образований. И хотя их привилегии в сравнении с другими субнациональными единицами обосновывались звучавшими требованиями культурной автономии, фактически эту уступку обеспечило то, что в данном вопросе все 20 республик выступили единым фронтом. Этнические требования оказались тем своеобразным координационным механизмом, который объединил различные этнические республики, отграничив их от русских регионов. Статусный фактор оказался значительно важнее этнического и конфессионального. И неудивительно, что любое предложение, направленное на ликвидацию этого неравенства субъектов, расценивалось республиками чуть ли не как прямая угроза их существованию.
Тем не менее, как уже отмечалось, новая российская Конституция в значительной мере укрепила властные полномочия федеральных органов, признала недействительными суверенитеты республик, зафиксировала равноправие составных частей федерации. Но это не означало отказа республиканских элит от продолжения борьбы за сохранение своего особого положения по сравнению с краями и областями — изменилась лишь тактика действий. Легитимным путем перераспределить дополнительные властные функции между Центром и регионом в пользу последнего, когда суверенитетом обладает только федерация в целом, можно было только на основе взаимных соглашений. Начавшееся в 1994 г. подписание договоров между Центром и субъектами Федерации о разграничении полномочий вновь оживило в обществе дискуссию о природе Российской Федерации.
Таким образом, опять был запущен механизм получения республиками дополнительных полномочий, привилегированного статуса по сравнению с «русскими» областями. Федерация снова приобрела асимметричные очертания. Усилились тенденции к конфедеративным принципам устройства, все чаще и настойчивее звучали утверждения, что Россия — это договорно-конституционная, а не конституционно-договорная федерация.
Ответная реакция неэтнических территориальных образований России не заставила себя ждать, и вскоре федеральные органы вынуждены были перейти к процессу разграничения полномочий с краями и областями, в результате которого последние несколько приблизились к тому паритету, который официально зафиксирован в Конституции России. Сегодня, видимо, можно говорить о создании новой коалиции «русских» субъектов Федерации — мощной по потенциалу, хотя и более пассивной по сравнению с альянсом республик. Эта региональная коалиция решительно выступает за укрепление Центра и поддерживает его инициативы по централизации управления, что объясняется традиционным «державным» сознанием этих территорий и стремлением ограничить притязания этнических республик на дополнительные полномочия и привилегии.
Первым серьезным шагом в этом направлении стала новая процедура назначения руководителей субъектов Президентом РФ вместо их избрания. Вторым, не менее знаковым событием стал процесс укрупнения субъектов Российской Федерации, в частности, вхождение в Красноярский край двух автономных округов: Таймырского и Эвенкийского. Пока именно территориальные субъекты служат основными источниками доходов, формирующих бюджет. Налоговые же льготы, как и трансферты, дотации, — прерогатива республик.
Безусловно, края, области — и есть та сила, на которую будет опираться Центр в попытках расширить объем своих полномочий, создавая межрегиональные экономические ассоциации. Следует заметить, что проблема оптимизации и объемности полномочий Центра и его частей сложна для любой федерации, для любого полинацио нального государства. Достаточно указать на опыт Канады, Бельгии, Индии, Германии и других государств, где в этом плане до сих пор продолжается поиск. Особенность России в том, что гармонизация федеративных отношений связана у нас с историей сожительства нескольких поколений разных народов и наций в государственной форме, далекой от нацио нального федерализма.
Важно отметить и то, что строительство российского федеративного государства как составная часть политики реформ ведется одновременно с решением ряда других, не менее важных задач: создания рыночной экономики и гражданского общества, построения демократического правового государства, обеспечения приоритета прав и свобод личности независимо от национальной, религиозной принадлежности. Все эти проблемы тесно переплетены. Для их решения необходимо легитимно сократить число субъектов путем их укрупнения и создания регионов, объединенных на основе общности экономических интересов. Кроме того, нужно отказаться от практики подмены норм Конституции договорным правом, выработав единую модель распределения предметов ведения и полномочий Центра и субъекта.
Благодарю за прочтение статьи. До свидания, уважаемые читатели, удачного Вам дня! 🙂