Строительство здания, строения, сооружения на нескольких смежных земельных участках
А.В. ЖИГАЧЕВ
Жигачев Александр Викторович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», налоговый юрист.
На практике весьма распространенной является ситуация, когда одно лицо обладает правами на несколько смежных земельных участков. При этом такие смежные земельные участки могут иметь идентичный правовой режим, но могут и существенно отличаться по своим правовым характеристикам: принадлежать одному лицу на различных правах (например, праве собственности и праве аренды), иметь различное разрешенное использование и даже относиться к различным категориям земель.
С точки зрения градостроительных правоотношений актуальным является вопрос: допускается ли в таких случаях строительство здания, строения, сооружения на нескольких смежных земельных участках? И если допускается, какие особенности следует учитывать при правовом оформлении строительства?
Попытаемся ответить на данные вопросы в рамках настоящей статьи.
Ни в Градостроительном кодексе РФ (далее — ГрК РФ), ни в Земельном кодексе РФ (далее — ЗК РФ), ни в иных федеральных нормативных актах не содержится специальных правовых норм, регламентирующих вопрос о возможности (или невозможности) строительства здания, строения, сооружения (которые являются объектами капитального строительства — далее ОКС) на нескольких смежных земельных участках.
В то же время правовой анализ некоторых норм ГрК РФ позволяет обнаружить закрепленную законодателем при формулировании базовых положений о строительстве ОКС «единичность» земельного участка.
Так, в п. 16 ст. 1 ГрК РФ указывается, что застройщик — это физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.
Как видим, в приведенном положении законодатель исходит из принципа строительства ОКС на одном земельном участке.
Но если рассматривать конкретно эту норму (п. 16 ст. 1 ГрК РФ), то здесь скорее следует вести речь об особенностях юридической техники при определении используемых в ГрК РФ понятий (нормы-понятия и нормы-определения, как правило, сами по себе — в отрыве от других норм — не выполняют регулятивную функцию, поэтому единственное или множественное число используемых при их построении словесных оборотов часто не имеет принципиального значения). Вряд ли в этом случае следует делать вывод о необходимости буквального толкования приведенного положения п. 16 ст. 1 ГрК РФ (в части оборота «. на принадлежащем ему земельном участке. «).
В аспекте рассматриваемого вопроса существенно более серьезное значение имеют положения ст. 44 ГрК РФ, регламентирующие правовую природу и содержание градостроительных планов земельных участков (далее — ГПЗУ). Даже поверхностный анализ ч. 3 ст. 44 ГрК РФ позволяет сделать вывод, что ГПЗУ может быть оформлен только в отношении одного земельного участка. К такому же выводу приводит и нормативно установленная форма ГПЗУ (утв. Приказом Минрегиона РФ от 10 мая 2011 г. N 207).
Как указал Госстрой России в письме от 17 декабря 2012 г. N 3427-ВК/11/ГС, ГПЗУ — публичный документ, в котором отражается вся имеющаяся информация о конкретном земельном участке, подтверждающий признание публичной властью конкретного объекта, содержащиеся в нем сведения и порядок о возможном использовании земельного участка (градрегламенты, плотность застройки, этажность и иные показатели), которые необходимы в целях подготовки проектной документации.
В свою очередь ГПЗУ является одним из основополагающих документов для выдачи разрешения на строительство ОКС на данном земельном участке (см. ч. ч. 1, 7, 9 ст. 51 ГрК РФ).
Таким образом, из буквального толкования взаимосвязанных норм ст. 44 и 51 ГрК РФ следует принцип «один земельный участок — один ГПЗУ — одно разрешение на строительство».
Кроме того, следует учитывать положения ч. 1 ст. 48 ГрК РФ, согласно которым «архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка. «, и положения п. 2 ч. 12 ст. 48 ГрК РФ, императивно устанавливающие, что в состав проектной документации ОКС (за исключением проектной документации линейных объектов) включается схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с ГПЗУ.
Т.е. и архитектурно-строительное проектирование ОКС, исходя из буквального толкования положений ст. 48 ГрК РФ, «привязано» к одному земельному участку.
Тем не менее полагаем, даже с учетом буквального содержания рассмотренных положений ст. 44, 48, 51 ГрК РФ вопрос о допустимости строительства ОКС на нескольких смежных земельных участках весьма неоднозначен.
Так, например, если обратиться к Порядку ведения государственного кадастра недвижимости (утв. Приказом Минэкономразвития России от 4 февраля 2010 г. N 42) применительно к порядку внесения в Реестр объектов недвижимости сведений о зданиях, то в аспекте рассматриваемого в настоящей статье вопроса особое значение имеет пп. 7 п. 73 раздела V Порядка. Согласно указанной норме в Реестр объектов недвижимости вносится кадастровый номер земельного участка, на котором расположено здание. При этом отдельно подчеркивается, что если здание расположено на нескольких земельных участках, то вносятся кадастровые номера всех таких земельных участков.
Таким образом, как видим, Минэкономразвития России в принципе допускает ситуацию, когда здание располагается на нескольких земельных участках. Здесь нельзя не согласиться с выводом, изложенным в Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2012 г. по делу N А33-4596/2012 и в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 февраля 2013 г. по этому же делу, в котором суды на основании толкования именно пп. 7 п. 73 раздела V Порядка ведения государственного кадастра недвижимости указывают, что расположение объекта недвижимости на двух и более земельных участках является следствием строительства данного объекта.
Действительно, если допускается размещение здания на нескольких земельных участках (как следствие), то, соответственно, допустимо и строительство этого здания на нескольких земельных участках (как необходимая первопричина).
Судебная практика по вопросу о допустимости строительства ОКС на нескольких смежных земельных участках крайне немногочисленна, но тем не менее содержит решения, в которых указанный вопрос разрешен в положительную сторону.
Так, например, в уже упомянутых Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2012 г. и в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 февраля 2013 г. по делу N А33-4596/2012 судебные инстанции подтвердили допустимость строительства каждого из многоквартирных жилых домов на нескольких смежных земельных участках (при этом, отметим, из материалов дела следовало, что каждое из разрешений на строительство отдельного многоквартирного жилого дома выдавалось на основании сразу нескольких ГПЗУ на каждый из смежных земельных участков, что несколько расходится с уже упомянутым нами и следующим из буквального толкования взаимосвязанных норм ст. 44 и 51 ГрК РФ принципом «один земельный участок — один ГПЗУ — одно разрешение на строительство»). Судами была высказана важнейшая правовая позиция, которую мы считаем необходимым привести дословно: «Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит ни одной нормы, прямо запрещающей или ограничивающей возможность строительства одного объекта капитального строительства на двух и более земельных участках, кроме того, не содержит такого основания для отказа в выдаче разрешения на строительство как строительство проектируемого объекта на двух и более смежных земельных участках».
ФАС Северо-Западного округа в Постановлении от 8 октября 2009 г. по делу N А56-54913/2008 подтвердил правомерность и допустимость государственного кадастрового учета здания, находящегося в границах двух земельных участков. Такой вывод суда, следовательно, косвенно подтверждает также и допустимость строительства здания на нескольких земельных участках.
В то же время, например, ФАС Волго-Вятского округа в Постановлении от 23 августа 2010 г. по делу N А43-16325/2009 сделал вывод о незаконности выдачи разрешения на строительство (и, соответственно, о незаконности самого строительства) административно-гостиничного комплекса на трех земельных участках. Однако, обстоятельства данного дела имели существенную специфику:
- один ГПЗУ был оформлен и утвержден сразу на несколько земельных участков;
- застройщиком испрашивалось одно разрешение на строительство на трех земельных участках с разными видами разрешенного использования (под индивидуальный жилой дом с прилегающей территорией, под административное здание с хоздвором и под строительство административно-гостиничного комплекса), а также разными правовыми режимами (два земельных участка находились в собственности застройщика, один — в аренде).
В качестве общего вывода выскажем собственную позицию: по нашему мнению, строительство одного ОКС на нескольких смежных земельных участках допустимо, хотя и несколько расходится с буквальным толкованием отдельных положений ГрК РФ. При этом, на наш взгляд, для такого строительства в обязательном порядке должны быть соблюдены следующие условия:
- Все смежные земельные участки должны относиться к одной категории земель и иметь идентичный (или хотя бы максимально схожий) вид разрешенного использования.
- Конкретные правомочия застройщика в отношении каждого из смежных земельных участков (правомочия собственника или арендатора) не имеют принципиального значения при условии, что каждое из соответствующих правовых оснований владения земельным участком и закрепленные цели такого владения (при специальном указании таковых) допускают строительство ОКС.
- На каждый из смежных земельных участков, по нашему мнению, должен оформляться отдельный ГПЗУ, и именно совокупность таких ГПЗУ должна стать основанием для выдачи одного разрешения на строительство в отношении ОКС. Это в большей степени будет соответствовать положениям ст. 44, 51 ГрК РФ. При этом, на наш взгляд, в рассматриваемом случае, исходя из предполагаемого пятна застройки ОКС, в каждом из ГПЗУ вполне возможно обеспечить указание таких параметров, как: минимальные отступы от границ каждого из земельных участков в целях определения места допустимого размещения ОКС (естественно, отступ от границ каждого из земельных участков будет определен за исключением границ пересечения пятна застройки ОКС); максимальный процент застройки (коэффициент застройки) в границах каждого из земельных участков.
Законно ли построить одно здание на нескольких участках?
Собираетесь построить таунхаус? Есть вероятность, что вы столкнетесь с проблемой строительства недвижимости на нескольких участках. В наше время это актуально не только при возведении домов блокированной застройки, но и в других случаях. Хотите оставаться в выгодном положении? Тогда эта статья для вас.
Для того чтобы построить объект капитального строительства на земельном участке, необходимо оформить разрешительную документацию. Часто именно на этом этапе у владельцев земельных участков (ЗУ) возникают трудности.
Чтобы разобраться в данном вопросе, нужно обратиться к Градостроительному и Земельному кодексам РФ .
Ни тот, ни другой не закрепляет прямого запрета на строительство здания одновременно на нескольких ЗУ. В то же время в этих нормативных актах нет и конкретной нормы, которая регулирует подобную правовую ситуацию.
В частности статья 51 ГрК РФ , регулирующая порядок получения разрешения на строительство, упоминает земельный участок исключительно в единственном числе. Так мы можем сделать вывод, что получить разрешение для постройки здания на нескольких участках невозможно. В целом, весь Градостроительный кодекс как бы намекает на подобное правило.
В большинстве случаев постройка одного здания на нескольких ЗУ противоречит принятым в конкретном муниципальном образовании правилам землепользования и застройки.
В соответствии со ст. 38 ЗК РФ устанавливаются минимальные отступы от границ земельного участка. Эти отступы составляют от трех до пяти метров, и в случае их несоблюдения (обращаемся к ст. 222 Гражданского кодекса РФ ) постройку могут признать самостроем и включить в список объектов, подлежащих сносу. Это обстоятельство может привести к необходимости оформления дополнительного разрешения на отступление от установленных градостроительных регламентов.
Минэкономразвития РФ в своём письме от 31.08.2011г.
высказывает мнение о невозможности строительства здания на нескольких земельных участках, ссылаясь на Градостроительный Кодекс РФ. Но поскольку данный орган не обладает компетенцией по официальному толкованию нормативных правовых актов, письмо носит лишь рекомендательный характер.
Ранее действовавший Приказ «Об утверждении порядка ведения единого государственного кадастра недвижимости» закреплял порядок, при котором в Единый государственный реестр недвижимости вносились сведения о кадастровом номере каждого из земельных участков, на территории которых располагалось возведенное здание. На данный момент этот Приказ утратил силу, но все же из него следует, что Минэкономразвития РФ допускало строительство одного объекта капитального строительства на нескольких участках земли.
В действующем Приказе Минэкономразвития РФ № 943 присутствует пункт, буквальное толкование которого предполагает размещение зданий на одном или нескольких земельных участках.
Таким образом, строительство здания на нескольких смежных участках – вопрос дискуссионный и неоднозначный. При этом существует большая проблема.
Часто государственные органы отказывают в выдаче разрешения на строительство или на ввод в эксплуатацию, ссылаясь именно на Градостроительный и земельный Кодекс, а также на Письмо Минэкономразвития. Следовательно, возникает необходимость обжаловать решения органов за их необоснованный отказ.
В целом судебная практика чаще занимает сторону правообладателей ЗУ. Суды, ссылаясь на отсутствие в законодательстве прямого запрета, встают на их сторону.
С другой стороны не обходится и без отказов в удовлетворении исковых требований. Здесь уже все целиком и полностью зависит от вашей аргументации и представленной правовой позиции в суде первой и апелляционной инстанции.
Минимизировать свои шансы на неблагоприятный исход дела поможет соблюдение следующих рекомендаций:
- Все земельные участки должны быть из одной категории земли и, согласно виду разрешённого использования, должны допускать возможность расположения объекта, который вы хотите возвести.
- У участков должен быть один правообладатель, при этом совсем не обязательно они должны принадлежать ему на праве собственности. Даже если вы собственник участка, а в отношении второго заключён договор аренды, это допускается. Важно, чтобы у вас были права на возведение объектов капитального строительства в границах данных участков.
- Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) следует оформлять в отношении каждого участка земли, что в меньшей степени будет противоречить действующему законодательству.
Тем, кто столкнулся с данной проблемой, скорее всего придется получать разрешение на строительство и на ввод в эксплуатацию объекта в судебном порядке. Но даже в случае отказа можно пойти другим путём. Вначале объединить участки, затем построить одно здание на одном участке, а после получения разрешения разделить участок на нужное количество.
Так как вопрос строительства здания на нескольких участках довольно спорный, и здесь может потребоваться помощь профессионального юриста. Опытный специалист поможет разобраться в положениях земельного и градостроительного законодательства, а также предложит наиболее оптимальную стратегию решения проблемы.
Больше полезных статей вы найдете в блоге на сайте компании «Максард» .