Вопрос: Федеральные округа и их роль в государственном строительстве
Расширение численности субъектов Федерации до 89 после подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 г. создало определенные сложности в управляемости Российским государством.
В этот период возникли массовые прецеденты нарушения федерального законодательства, в том числе Конституции РФ со стороны субъектов Федерации, возникли проблемы несоответствия законодательства, несогласованной политики по линии исполнительной власти, неэффективного взаимодействия между федеральными органами исполнительной и органами государственной власти субъектов Федерации. И тогда стал актуальным вопрос о единстве государственной власти и единстве правового пространства.
Указом Президента РФ учреждены восемь федеральных округов:
1. Центральный федеральный округ (центр – г. Москва)
2. Северо-Западный федеральный округ (центр – г. Санкт-Петербург)
3. Южный федеральный округ (центр – г. Ростов-на-Дону)
4. Приволжский федеральный округ (центр – г. Н. Новгород)
5. Уральский федеральный округ (центр – г. Екатеринбург)
6. Сибирский федеральный округ (центр – г. Новосибирск)
7. Дальневосточный федеральный округ (центр – г. Хабаровск)
8. Северо-кавказский федеральный округ (центр – г. Пятигорск)
По своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ.
В рамках федерального округа:
а) организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства;
б) проводится контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти;
в) проводится политика по улучшению социального и экономического положения в каждом округе.
В пределах федерального округа Президента РФ представляет полномочный представитель, который является должностным лицом и федеральным государственным служащим, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту. Он назначается и освобождается от должности Президентом и входит в состав Администрации Президента.
Полномочные представители обладают следующими задачами и функциями:
1. Организуют работу по реализации внутренней и внешней политики России, осуществляют контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти.
2. Обеспечивают реализацию кадровой политики Президента РФ, координируют деятельность органов исполнительной власти.
3. Предоставляют Президенту РФ регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе.
4. Анализируют эффективность деятельности правоохранительных органов, а также состояние кадровой обеспеченностью в этих органах.
5. Организуют взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями и иными общественными объединениями.
Дата добавления: 2014-12-16 ; Просмотров: 4393 ; Нарушение авторских прав?
Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет
Федеральные округа в развитии российской государственности
При рассмотрении вопроса следует исходить из того, появление системы полномочных представителей явилось важнейшим направлением укрепления вертикали президентской власти и основ федерализма, несмотря на сложность и противоречивость политических событий, происходивших в годы становления рассматриваемого института. Федеральные округа созданы Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» в целях обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.
В настоящее время Россия поделена на восемь федеральных округов: Центральный (Москва), Северо-Западный (С-Петербург), Южный (Ростов-на-Дону) Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск), Дальневосточный (Хабаровск) иСеверо-Кавказский (Пятигорск). Федеральные округа и полномочные представители Президента стали как бы связующим звеном между федеральным центром и субъектами РФ: в субъектах назначаются подчиненные полномочным представителям федеральные инспектора; на уровне округов создаются подразделения ряда федеральных государственных органов (например, есть заместители Генпрокурора РФ, главные управления МВД России по соответствующему федеральному округу, органы юстиции, налоговые органы и др.)[166].
Студентам рекомендуется на основе Указа Президента определить состав, особенности, роль федеральных округов в развитии российской государственности определить место полпредов Президента в системе государственных органов; выявить особенности его становления; определить статус, компетенцию, формы и методы осуществления деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Контрольные вопросы и задания
1. Соотнесите понятия «форма государства» и «форма государственного устройства»
2. Провести сравнительный анализ признаков унитарного и федеративного государства.
3. В чем отличия симметричных и ассиметричных федераций? Приведите примеры.
4. Назовите и охарактеризуйте основные этапы становления российского федерализма.
5. Раскройте принципы федеративного устройства России.
6. Обладают ли суверенитетом субъекты РФ? Какие точки зрения на этот счет существуют в научной литературе? Какую правовую позицию по данному вопросу сформулировал Конституционный Суд Российской Федерации?
7. Назовите особенности конституционно-правового статуса республики в составе Российской Федерации.
8. Охарактеризуйте порядок осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей. Имеют ли право субъекты Российской Федерации заключать международные договоры?
9. Что представляет собой институт федерального вмешательства? Каковы его механизмы?
10. Какие высказываются мнения о перспективах российского федерализма в связи с учреждением федеральных округов, ролью полномочных представителей Президента и созданием подразделений федеральных органов на уровне округов?
12. Можно ли вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, выносить на общефедеральный референдум или на референдум субъектов Федерации?
13. При каких условиях нормативные правовые акты субъектов РФ обладают большей юридической силой по отношению к федеральным законом?
14. В чем специфика разграничения полномочий между разными уровнями власти в «сложноустроенных» субъектах Российской Федерации?
15. Каковы формы взаимодействия РФ и ее субъектов?
17. Каковы способы распределения компетенции между федерацией и субъектами?
18. Как соотносятся термины «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия»?
19. Какова роль федеральных округов в развитии российской государственности?
Тесты и задачи
1. Единая вертикаль государственной власти РФ и ее субъектов относится к: а) законодательной власти;б) исполнительной власти;в) судебной власти; г) вертикаль Конституционного Суда РФ и Конституционных и уставных судов субъектов РФ.
2. Территориальная организация государства, включающая в себя принципы и формы и формы взаимоотношений государства с его составными частями: а) государственное устройство;б) национальная государственность;в) политический режим;г) автономия.
3. Что означает термин «федерация»: а) установление;б) единство;в) союз;г) устройство?
4. Какую форму государственного устройства отличают следующие признаки: Договорная форма образования, свобода выхода из союза ее членов, принадлежность суверенитета субъектам, отсутствие единой системы денежного обращения: а) федерация;б) конфедерация;в) унитарное государство;г) ни одно их перечисленных?
5. Какие из перечисленных признаков характеризуют унитарное государство: а) государство централизовано, власть исходит из центра и распространяется на всю территорию;б) единое государство, располагающее единой территорией, системой права и органов государства;в) государство, представляющее союз государств;г) отсутствие единого гражданства?
6. Какое понятие соответствует следующему определению: «право народа или его составной части на самостоятельное социально-экономическое, политическое, культурное развитие и самоуправление в пределах, устанавливаемых самим народом на основе действующего конституционного законодательства»: а) государственное устройство;б) федерация;в) конфедерация;г) национальная автономия?
7. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе вправе: а) осуществлять контроль за исполнением в округе решений федеральных органов государственной власти;б) назначать федеральных судей;в) смещать с должности руководителей администрации субъектов РФ;г) принимать решения от имени Президента РФ; д) реализовывать в округе кадровую политику Президента РФ.
8. Какой из принципов не определяет федеративное устройство России: а) государственной целостности; б) единства системы государственной власти; в) приоритета прав человека; г) разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ; д) равноправия и самоопределения народов
9. В федеративном государстве: а) административно-территориальные единицы не обладают собственной государственностью;б) роль центрального правительства серьезно ограничена;в) часть вопроса является компетенцией союзных органов;г) имеет место равноправие и самоопределение народов.
10. Под политическим режимом понимается: а) организация власти, характеризуемая ее формальным источником; б) система методов осуществления государственной власти; в) формы правления, главную роль в которых играет парламент; г) внутренняя национально-территориальная организация государственной власти.
11. Какая из характеристик РФ не закреплена в статье 1 Конституции РФ? а) федеративное; б) общенародное; в) правовое; г) демократическое.
12. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ фактически осуществляется: а) Конституцией РФ, федеральным и иным договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ; б) Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий; в) Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ; г) соглашениями между органами федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов РФ; д) нет правильного ответа.
13. Если вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов РФ и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов РФ, инициатива образования в составе РФ нового субъекта может быть выдвинута теми же заинтересованными субъектами РФ не ранее чем: а) через три месяца; б) шесть месяцев; в) один год; г) один год и шесть месяцев.
14. Если вопрос об образовании в составе России нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов РФ и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов, инициатива образования в составе РФ нового субъекта может быть выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем: а) через три месяца; б) шесть месяцев; в) один год; г) один год и шесть месяцев.
15. Конфедерация – это…
21. В чьем ведении находится решение вопросов федеративного устройства: а) РФ; б) субъектов РФ; в) совместном ведении РФ и ее субъектов; г) органов местного самоуправления; д) совместном ведении субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Задача 1. Жители одной из республик Северного Кавказа предложили вынести на республиканский референдум вопрос о выходе из состава России образовании самостоятельного государства. При этом они ссылались на ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, гарантирующей право народов на самоопределение. Дайте правовую оценку указанной инициативе проведения референдума.
ГЛАВА III. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УСТРОЙСТВЕ РОССИИ
Система федеральных округов была образована в соответствии с Указом Президента России № 849 от 13 мая 2000 г. и представляет собой первоначально совокупность семи[94], а с 18.01.2010 года восьми[95] (по числу округов) структурных единиц нового политического деления России (См. приложение №4).
Образование федеральных округов в первую очередь явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.
Федеральные округа имеются и в других федеративных государствах (США, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия), однако при этом федеральный округ, как правило, в государстве один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями (например, Аргентина с Федеральным столичным округом Буэнос-Айрес). Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями (федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами, резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте, в одной из его палат, правда, неравное, по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан), а в Бразилии федеральный округ представлен в Сенате так же, как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, он является субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом.[97]
Образованные в России федеральные округа по своей сути не соответствуют ни первому, ни второму подходам, сложившимся в мировой практике.
В юридической литературе существует мнение, что создание системы федеральных округов повлечет за собой образование восьми макросубъектов Российской Федерации, возникновение многоуровневой системы государственного устройства страны.[98] По справедливому замечанию Черкасова К.В., с данной точкой зрения едва ли можно согласиться. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не меняет их территориальных границ. Федеральные округа не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации. В политико-правовом значении таких категорий, как «территория», «население федерального округа», не существует. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением.
В сущности, федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации государственного управления. Это особые образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.
В связи с этим учреждение федеральных округов, по справедливому мнению большинства исследователей, следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их реформирования, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России, укрепления федерального центра и вертикали власти.
Образование федеральных округов, по мнению ряда исследователей, представляется одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России. Смысл существования федеральных округов видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации; осуществления взаимодействия центра с регионами, аккумуляции региональных проблем в целях совместного поиска компромиссных решений и объединения ресурсов государства для их разрешения путем принятия адекватного управленческого решения; унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами России независимо от принципа, положенного в основу их образования.
Федеральные округа не вносят каких-либо изменений в территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Федерации, не меняют их территориальные (да это и невозможно осуществить президентским указом). Они сами по себе не являются самостоятельными субъектами России. Объединение субъектов Федерации в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Иными словами, федеральные округа представляют собой «абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации», «результат нарезки» территории страны в интересах более эффективного и приближенного к регионам государственного администрирования.[99]
Федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей, позволяют решать стратегические вопросы территориального развития на уровне, адекватном масштабу и сложности округов, в контексте территориального администрирования обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах.
Особая роль в обеспечении осуществления полномочий федеральных органов государственной власти отводится полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах. Последние обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов, а также осуществляют кадровую политику. Институт полномочного представителя, по своей правовой природе не является новым, поскольку в 90-е годы существовал
По своей правовой природе полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах вместе со своими аппаратами являются рабочими, вспомогательными структурами главы государства на местах общей компетенции. Они являются должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации и представляют собой обособленные структурные подразделения, целью деятельности которых выступает обеспечение реализации основных задач и функций главы государства на местах.
Таким образом, при определении правовой природы федеральных округов в первую очередь о них следует говорить как о территориях, в границах которых полномочные представители Президента Российской Федерации на межрегиональном уровне, выполняя координационные и контрольные функции, обеспечивают реализацию политики главы государства на местах.
Образование федеральных округов как укрупненных управленческих, хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, но и о необходимости совершенствования федеративного устройства России, а также об устойчивой тенденции к укрупнению административно-территориальных единиц. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные связи, общие интересы регионов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Российской Федерации.[102] В этой связи следует присоединиться к определенным авторам, увидевшим в решении об образовании системы федеральных округов попытку преодолеть несовершенство существующего административно-территориального деления страны, предпосылку для последующего перехода к новому административно-территориальному устройству Российской Федерации.
Не вызывает сомнения потенциально важная роль федеральных округов как территориальных образований в возможной крупномасштабной реформе федеративного устройства России. В то же время имеющая место точка зрения некоторых авторов, таких как Барциц И, Добрынин Н.М., Маканова И.Ю., о целесообразности выработки последовательной политики трансформации федеральных округов в субъекты Российской Федерации и укрупнения регионов до размеров существующих федеральных округов неприемлема.[103] Фактическая подмена федеральными округами субъектов Российской Федерации будет означать перенос существующих проблем федерализма в России на новый уровень с одновременным порождением дополнительных проблем, свойственных уже новой системе, и иметь следующие последствия:[104]
Во-первых, реализация подобного плана территориального переустройства России остро обозначит проблему правового статуса будущего субъекта Российской Федерации. С одной стороны, не совсем понятно, будет ли обладать новый субъект России конституционно-правовым статусом республики, края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области или иным конституционно-правовым статусом, не предусмотренным действующей Конституцией страны. С другой стороны, может сложиться ситуация, когда ни один из новых субъектов Российской Федерации не приобретет конституционно-правовой статус хотя бы одного из ныне существующих субъектов России. То есть если в будущем фактически исчезнет какой-нибудь вид современных субъектов Российской Федерации, не останется субъекта, относящегося к одному из закрепленных в Конституции видов субъектов Российской Федерации. Например, не будет автономной области, автономных округов. В обоих случаях потребуется вносить изменения в Конституцию России. Однако в настоящее время внести изменения в Главу 1,2,9 невозможно, поскольку до сих пор не принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании в Российской Федерации».
Во-вторых, существующие федеральные округа отличаются друг от друга по ряду значимых социально-экономических характеристик: по территории; по численности населения (исторически наиболее заселенной является европейская часть страны); по объему производства промышленной, сельскохозяйственной продукции, социальных услуг; в области финансово-бюджетной сферы, внешнеторговых операций. Практически не поддаются сравнению в этом плане, например, Сибирский и Северо-кавказский федеральные округа. Причина этого усматривается в разном географическом расположении входящих в федеральные округа регионов и, следовательно, в дифференциации отдельных субъектов России по уровню их экономического развития, экономических потенциалов.
В-третьих, с одной стороны, образование на территории России только восьми территориальных единиц в границах существующих федеральных округов будет фактически означать отказ от федеративного государственного устройства и возврат к унитаризму во внутригосударственном строительстве. С другой стороны, малое количество крупных экономически и политически самодостаточных административно-территориальных единиц будет способствовать развитию сепаратистских тенденций, и вряд ли центр пожелает иметь сильные и конкурентоспособные регионы. Возникшая в данном случае угроза территориальной целостности страны станет серьезной и практически не решаемой проблемой для федерального центра.
Вместе с тем, принимая во внимание важную роль системы федеральных округов в укреплении федеративных связей между субъектами Российской Федерации, следует отметить, что создание федеративных округов позволило привести в относительное единство систему территориального управления, не только нормализовав нормативно-правовую базу, но и приведя в действие политические рычаги воздействия на регионы.