Объявлен конкурс на разработку условий для 16 лотерей Минобороны
Подведомственное Министерству обороны федеральное агентство «Спецстрой» готовится запустить лотереи в поддержку развития армии. Вчера «Спецстрой» объявил конкурс на разработку документации к четырем тиражным и 12 бестиражным лотереям, от которых за пять лет планирует выручить не менее 850 млн руб.
Федеральное агентство специального строительства («Спецстрой») объявило конкурс на оказание услуг по разработке условий и технико-экономического обоснования четырех тиражных и 12 бестиражных (моментальных) всероссийских государственных лотерей. Информация об этом была размещена вчера на официальном сайте информации по государственным закупкам. Как следует из требований к участникам конкурса, целевые отчисления от 16 лотерей станут дополнительным внебюджетным источником финансирования стратегии социального развития вооруженных сил России на период до 2020 года, утвержденной Минобороны в 2008 году. Сроки запуска лотерей пока неизвестны, проводиться они будут в течение пяти лет.
Претенденты на право разработки условий проведения лотерей должны будут подать заявки до 12 декабря. Начальная цена контракта составляет 350 тыс. руб. После разработки условий будет объявлен конкурс по выбору непосредственного оператора лотерей.
Требования «Спецстроя» заранее предусматривают, что общая выручка за все время проведения лотерей должна обеспечить не менее 850 млн руб. целевых отчислений на развитие вооруженных сил. Какой процент эти отчисления будут составлять в общей выручке, установит разработчик документации, но не менее 50% сборов должны идти на призовой фонд лотереи.
Все 16 лотерей должны быть доступны на всей территории России, говорится в конкурсной документации. Для этого оператор лотереи должен иметь не менее 1 тыс. точек распространения на момент первого тиража, а к более позднему сроку (пока не определен) — 2 тыс. точек. Под точкой распространения при этом может подразумеваться и торговый автомат — такие автоматы обязательно должны использоваться при распространении бестиражных лотерей, указывает «Спецстрой».
Сейчас в России проводится только одна государственная лотерея — «Гослото». Ее заказчиком является Минспорттуризма, а оператором — компания «Орглот», контролируемая президентом венгерской девелоперской корпорации TriGranit Шандором Демьяном. В 2011 году должно стартовать проведение еще 16 гослотерей (четырех тиражных и 12 бестиражных) в поддержку Олимпиады-2014 в Сочи, заказчиком которых выступил Минфин. Олимпийские лотереи проведет компания «Спортлото», получившая это право на конкурсе Минфина в сентябре 2010 года. 74,99% «Спортлото» будет контролировать Сбербанк, 25,01% — «Русское лото» Олега Бойко. Выручка от 16 лотерей в поддержку Олимпиады составит не менее 30,6 млрд руб., из них 50% пойдут на призовой фонд, 41,55% оставит себе оператор, а остальное составят целевые отчисления.
Государственная лотерея «Спецстрой»-доходы пойдут на нужды армии
Всего, согласно документу, планируется провести четыре тиражные и 12 бестиражных (моментальных) лотерей. Организатором должен стать Спецстрой, а оператор будет выбран на открытом конкурсе. Целевые отчисления за весь период проведения лотерей должны составить 10% выручки от продаж билетов, но не меньше 3 млрд руб., указано в техобосновании. Срок проведения лотереи — 5 лет.
Представитель Спецстроя отказался от комментариев, получить официальные комментарии в Минобороны не удалось. Пресс-секретарю премьер-министра Дмитрию Пескову неизвестно, поступил ли проект документа в правительство
Объем легального лотерейного рынка в России оценивается в 31-35 млрд руб. в 2009-2010 гг., а в 2012-2015 гг. он вырастет до 95-115 млрд руб., говорится в документе Спецстроя. Лотереи Спецстроя могут занять до 15% рынка — т. е. их ежегодная выручка должна составлять 4 млрд руб. на старте и 9 млрд руб. в следующие годы, указано в документе. Распространять билеты планируется не менее чем в 20 000 точек. Инвестиции (в том числе в печать билетов, распространение и т. п.) в проект оцениваются примерно в 1,2 млрд руб (их должен будет сделать оператор). Выручка за весь период проведения лотерей может составить около 30 млрд руб.
Как минимум половина всей выручки от продажи билетов направляется в призовой фонд, 20-30% уходит на производство и распространение, 10% составляют целевые отчисления, а оставшиеся примерно 10% делят между собой оператор и организатор.
Крупнейшие лотерейные компании не спешат в операторы новой гослотереи. «Неофициально мне предлагали стать оператором этой лотереи, но выручка и обороты, указанные в техобосновании, нереальны», — говорит топ-менеджер одной из крупнейших компаний. «Скорее всего, участвовать не будем: лотерейный рынок до конца не отрегулирован, а в свете последних поправок Минфина к закону, в том числе относящихся и к гослотереям (на согласовании министерств сейчас находится подготовленный Минфином проект поправок в закон о лотереях, существенно меняющий правила игры. — “Ведомости”), заявленные условия невыполнимы», — говорит Елена Бочарова, пресс-секретарь «Русского лото».
«Хотя у Минобороны есть телеканал “Звезда”, где можно транслировать и рекламировать лотереи, есть каналы распространения — воинские части и батальоны, выполнить заявленные требования маловероятно», — говорит Александр Зибров, гендиректор «Золотого ключа». «Экономика лотереи невыгодна: бестиражные лотереи дороги в производстве, а через год-два такая лотерея перестает пользоваться спросом и нужна ее реновация, что влечет дополнительные расходы», — считает Александр Засыпкин, гендиректор «Гослото».
Тайны лотерейного двора Федспецстройагентства или о публичности и прозрачности государственных лотерей
«Государственная» продолжает в общественном сознании ассоциироваться с чем-то надежным и непотопляемым несмотря на множество коррупционных скандалов и выявляемого чинушьего многомиллиардного воровства последнее время. Так или иначе люди верят, что государство не позволит до конца обанкротиться ею учрежденным детищам. К примеру, банк со 100-процентным госучастием в его уставном капитале явно выигрывает в доверии населения по сравнению с частным кредитным учреждением.
Однако традиционный инстинктивный кредит доверия не бесконечен. Когда народ водят за нос, он может и призвать к ответу. Государственный статус – это не стоящая перед власть имущими дилемма, быть ли им подотчетными населению или своеволничать с псевдо-секретностью, которую они якобы вправе привилегированно вводить по своему усмотрению.
Государево звание в демократическом обществе – это прежде всего бремя ответственности по соблюдению чиновниками принципов публичности и прозрачности в их деятельности как менеджеров, временно нанятых для решения административных вопросов в стране.
Но, судя по всему, некоторые федеральные ведомства, которым доверили проводить всероссийские государственные лотереи, считают несколько иначе. По их мнению, оказывается, граждане не имеют никаких прав и законных интересов как участники этих лотерей.
В настоящий момент на территории России 3 федеральных органа исполнительной власти уполномочены проводить государственные лотереи в качестве их организаторов:
Правительственные распоряжения о проведении гослотерей не содержат в качестве приложений их условий проведения, которые утверждаются ведомственными приказами назначенных организаторов. Логично предполагать, что у граждан как потенциальных участников этих лотерей должен быть доступ к полным текстам таких приказов вместе с ими утвержденными приложениями в виде условий, так как именно их положения являются юридически значимым текстом договора присоединения для участия в лотерее.
Но с 16-ю государственными лотереями «Победа», организатором которых является Спецстрой России, дело обстоит вовсе не так. То ли из-за отсутствия опыта в организации и проведении государственных лотерей, то ли из-за умышленных или непреднамеренных смешения понятий лотерея и азартная игра и неразличения разницы между условиями лотереи и правилами азартной игры и правовыми статусами участника и игрока, но организатор «победовских» гослотерей почему-то решил, что юридические условия написаны исключительно для него самого и выбранного им оператора, как некий документ внутреннего пользования, а для участников он вправе ограничиться лишь кратким описанием этих лотерей с правилами их игр в вольной интерпретации на интернет-сайтах и лотерейных билетах.
Понятно, что такой ненормальный порядок вещей не мог остаться без внимания участников, и 19.09.2012 г. в Спецстрой России как организатору государственных лотерей «Победа» в защиту прав и законных интересов их участников по мотивам их многочисленных жалоб и вопросов от СМИ «ЛОТЕРИ РОССИИ» и ООО «Агентство лотерейных услуг» в лице их Главного редактора и Управляющего Баранова В.В. был направлен запрос о причинах невозможности ознакомления в открытых источниках с полными юридическими текстами условий проведения лотерей.
26 сентября 2012 г. федеральное спецстроевское агентство в своем ответе, почему-то сославшись на правительственное распоряжение, вероятно, как на некую индульгенцию чинимому произволу, и зачем-то приведя цели проведения лотерей по финансированию социального развития Вооруженных Сил России, по всей видимости, для придания тексту общественно полезной значимости, по сути вопроса отослало за получением информации об условиях проведения лотерей к их оператору.
Спрашивается, при чем здесь некая частная компания, привлеченная организатором в качестве ее оператора, если в соответствии с п. 9 ст. 2 Закона о лотереях оператор лотереи проводит ее не только по поручению организатора, но и от его имени? Т.е. между организатором и оператором имеются агентские отношения по проведению гослотереи и согласно абз. 3 п. 1 ст. 1005 ГК РФ по сделкам, совершенным агентом с третьим лицом от имени и за счет принципала, права и обязанности возникают непосредственно у принципала.
То, что участие в лотерее является сделкой в виде договора, говорит нам п. 1 ст. 2 Закона о лотереях, а на то, что гослотерея проводится за счет государства в лице назначенного им федерального органа исполнительной власти, указывает ч. 5 ст. 13 того же главного лотерейного закона, где сказано, что оператору выплачивается вознаграждение из выручки от проведения лотереи, которая вся является доходом федерального бюджета за минусом операторского вознаграждения и призового фонда.
Участник вовсе не должен разбираться в перепитиях договорных отношениях организатора с оператором. Более того, п. 6 ст. 2 Закона о лотереях напрямую обязывает организатора лотереи отвечать непосредственно перед участниками за исполнение своих обязательств по контракту с оператором. Поэтому в общем-то даже излишне приводить прописные истины юридической азбуки о правовой природе агентский отношений организатора и оператора, когда организатор-принципал отвечает по всем сделкам с третьими лицами-участниками, залюченным оператором-агентом от имени, по поручению и за счет организатора.
Да и зачем вступать в какую-то ненужную полемику с оператором в лице коммерческой организации, учредители которой отвечают лишь в пределах 10-титысячрублевого уставного капитала, по поводу вопросов нарушения прав участников государственной лотереей, если они могут напрямую обратиться к государством же назначенному организатору, руководитель которого несет личную ответственность.
Однако на самом сайте Спецстроя подобный приказ отсутствует. По хронологии с апреля по июль 2011 г. его не удалось обнаружить ни в разделе нормативных правовых актов, ни в разделе актов, зарегистрированных в Минюсте:
Как было сказано, гослотереи «Победа» не ограничиваются двумя бестиражными. Из 16-ти разрешенных активно проводимыми в настоящий момента являются еще 3 тиражные:
Но полных текстов их условий по-прежнему нигде нет в открытых источниках.
Дабы исключить какие-либо конспирологические домыслы и очередные «переводы стрелок» на оператора лотереи в очередном обращении в Спецстрой России от 05.08.2013 г. был задан уже более прямой вопрос: по какой причине до сих пор не опубликован его лотерейный приказ № 232 со всеми утвержденными им приложениями в виде условий всероссийских государственных лотерей «Победа».
На что 12.08.2013 г. был получен ответ, что федспецстройагентство не считает условия лотерей и приказ их утвердивший затрагивающими права, свободы и обязанности граждан, следовательно, они не являются нормативным правовым актом и не подлежат опубликованию, а участники гослотерей «Победа» могут довольствоваться лишь кратким описанием их правил, которые, по мнению Спецстроя, вполне достаточны для их адекватного представления о концепции лотерей.
Из приведенного ответа наконец-то окончательно ясны не только реквизиты, но и полное наименование «сверхсекретного» документа: приказ Спецстроя России от 10.06.2011 г. № 232 «Об утверждении Условий проведения 4 тиражных и 12 бестиражных всероссийских государственных лотерей в обычном режиме «Победа».
Также выяснился факт, что этот Приказ не только не опубликован как ненормативный акт, но по той же причине не прошел юридическую экпертизу и регистрацию в Минюсте России на основании Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвежденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009. Указанный документ можно не искать в Государственном реестре нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на портале Минюста России «Нормативные правовые акты Российской Федерации» в разделе «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти».
К сожалению, вопрос отнесения правовых актов государственных органов к нормативным или ненормативным до сих пор является дискуссионным в юридической доктрине. Проект Федерального конституционного закона № 96700088-2 «О нормативных актах Российской Федерации», рассмотренный и принятый в первом чтении Госдумой еще 11.11.1996 г., так и остался лежать на депутатских полках до лучших времен. Хотя, по утверждению АНО «Центр правовых исследований и развития законодательства», «нормативные правовые акты являются наиболее изученной в отечественном правоведении формой права».
Оставим правоведов и законотворцев и дальше выяснять между собой объективную научную истину во всех ее непростой системе и многоэтажных по логике нюансах и обратимся к реальной практике и официальному судебному толкованию органа, к полномочиям которого как раз и отнесено вынесение окончательных решений о признании недействующими полностью или в части актов, аналогичных рассматриваемому Приказу Спецстроя № 232, – Верховного Суда РФ.
В соответствии с п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 г. № 48 «существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неограниченного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих отношений».
Ранее абз. 2 п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 27.04.1993 г. № 5 наряду с определением нормативного правового акта указывал как ему противоположный по смыслу и официальному статусу правовой акт индивидуального характера, который описывал следующим образом: «под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц».
Очевидно, что Приказ Спецстроя России № 232 в отношении потенциальных и действующих операторов государственных лотерей не является нормативным правовым актом, так как затрагивает права и обязанности как оператора только одного юридического лица – ООО «Темпы Роста» (ныне ООО «Государственные лотереи «Победа») и для него является индивидуальным правовым актом.
Но также несомненно, что утвержденные спецстроевским приказом условия гослотерей «Победа», которые оформляются его неотъемлемыми приложениями, распространяют свои положения на неограниченный (заранее неопределенный) круг граждан как потенциальных участников этих лотерей либо уже заключивших договоры на участие в них, и в отношении прав и обязанностей этих лиц Приказ вместе с его приложениями является нормативным правовым актом.
Более того, другие по рангу выше федеральные ведомства в лице Минфина России и Минспорта России не стали брать на себя смелость юридического толкования своих лотерейных актов, так как за их ошибочную или вольную интерпретацию руководитель ведомства несет персональную ответственность (абз. 8 п. 2 Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009), и представили свои приказы о проведении государственных лотерей на экспертизу и регистрацию в Минюсте России, а также официально их опубликовали:
Соблюдение Закона о лотереях в условиях минфиновских и минспортовских лотерей – это вопрос отдельного правового анализа. Важно, что финансовое и спортивное министерства даже мысли не допустили о непрозрачности или непубличности их решений в отношении неограниченного круга граждан, а также о возможности допущения какой-либо конспирологии в нормативной процедуре вынесения, проверки и обнародования таких решений.
Не могла быть причиной и правовая ошибка, так как расплата за нее слишком велика: нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений (п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763).
Да и допустить такую «оплошность» без сильного на то желания практически невозможно. Ведь если у федерального спецстроевского ведомства возникли сомнения относительно соответствия Приказа № 232 критериям нормативного акта, то оно все равно обязано было направить его на государственную юридическую экспертизу в Минюст России, который и должен был принять окончательное решение вопроса о необходимости госрегистрации после проведения такой экспертизы (абз. 2 п. 13 Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 04.05.2007 г. № 88).
И если по результатам минюстовской экспертизы акт признается не подлежащим госрегистрации, то он должен быть возвращен с обязательными письменными основаниями главного юридического министерства о причинах, не требующих регистрации (п. 23 Разъяснений Минюста России).
Даже если на минуту предположить, что Приказ № 232 не является актом, требующим регистрации, то согласно абз. 5 п. 25 Разъяснений Минюста России и абз. 5 п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009, такие документы должны быть опубликованы согласно порядку определяемому ведомством, принявшим этот документ.
Но приказа Спецстроя России о порядке опубликовании и вступлении в силу его актов, не требующих государственной регистрации, в отличие от других министерств и федеральных агентств не существует. А п.п. 1.4 и 1.6 Регламента Федерального агентства специального строительства, утвержденного Приказом Спецстроя России от 13.05.2005 г. № 190 указывает нам, что все его акты в виде приказов готовятся, оформляются и вступают в силу в соответствии с теми же Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763 и Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009.
Согласно п. 1 его Приказа от 12.01.2006 г. № 10 «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Министерства обороны РФ» акты, не содержащие государственную тайну и сведения конфиденциального характера и признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, публикуются в газете «Красная звезда» и на официальном сайте Минобороны России.
Но ни на официальном минобороновском интернет-ресурсе в разделе «Банк документов», ни на сайте газеты «Красная звезда» в разделе «Правовые новости» и его подразделе «Документы» Приказ Спестроя России от 10.06.2011 г. № 232 обнаружить не удастся.
По итогу результат невероятный: уже более двух лет проводятся всероссийские государственные лотереи, условия которых не прошли ни минфиновскую проверку до вынесения решения Правительства РФ об их проведении, ни минюстовскую экспертизу при решении вопроса о необходимости или об отсутствии необходимости регистрации приказа, утвердившего эти условия. Более того, исходя из вышесказанного, Приказ № 232, утвердивший условия гослотерей «Победа», по всей видимости, вообще не вступил в законную силу как незарегистрированный и неопубликованный.
Ясно, что время для исправления этой ситуации самим Спецстроем давно упущено, и разбираться в происходящем придется уже в рамках своих контрольных, надзорных и судебных полномочий Минобороне России, Минюсту России, Прокуратуре России и Верховному Суду РФ. И хотя на официальном сайте спецстроевского федерального ведомства можно увидеть, что ни один его приказ до настоящего времени еще не был признан судом или по представлению Минюста России недействующим,
но, как говорится, все когда-то случается в первый раз.